탑동불법개발이익 환수투쟁 보고서(1)
탑동불법개발이익 환수투쟁 보고서(1)
  • 숨비소리
  • 승인 2019.01.03 15:37
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제주청년연합 발행 [제청련광장 7호, 1990. 8. 1]에서 옮김

<숨비소리 편집자주>

지금은 해변공연장과 이마트 등이 들어서 있는 탑동 해안은 원래는 윤기가 번쩍이는 먹돌로 유명한 청정한 바닷가였는데, 공유수면을 매립해 만들었습니다. 매립되기 전에는 건입동 3도동 해녀들의 생명줄인 일터이기도 했습니다. 해양매립 자체가 불법은 아닙니다. 그러나 당시 탑동매립은 불법의 혐의가 짙었습니다. 더군다나 해녀들의 삶의 터전이었습니다. 때문에 해녀들과 대학생들, 그리고 시민들과 사회단체가 함께 탑동불법개발이익환수투쟁에 돌입한 것은 자연스런 과정이었습니다.

30여 년 전 불거졌던 탑동문제가 함축하고 있는 제주사회의 과제는 아직도 진행 중입니다. 다섯 가지를 들 수 있습니다. 첫째, 탑동사태에서 우리는 일방적으로 업자 측을 두둔하면서 불법성에 대한 고발을 불기소처리하는 지방검찰을 통해서 변방 제주의 역사 속에서 거듭되어왔던 경래관들의 횡포를 분명하게 보았습니다. 둘째, 우리는 매립면허 조건을 변경하도록 건설부에 요구하여 개발이익의 상당부분을 지역사회로 환원시킬 수 있는 행정조치지가 가능했음에도 불구하고 이를 실행치 못한, 지역사회의 권익보호와 사회정의 구현의 의지를 갖지 못한 지방행정당국의 예를 보았습니다. 셋째, 우리는 주민여론을 수렴하는 공개적이고 합리적인 기회를 통해서 그 의지와 역량을 결집시킴으로써 우리 제주도민의 의사를 관철시키는 과학적인 운동을 추동해내지 못했습니다. 넷째, 우리는 지역출신 정치인들과 유력인사들이 말로는 애향을 소리높여 외치지만 정작 용기있는 발언과 행동이 필요할 때는 아무런 소리도 행동도 하지 못한다는 사실을 목격하고 말았습니다. 다섯째, 국정감사를 통해서 탑동매립면허의 불법성을 공식 인정하여 제주도지사에게 매립면허의 취소를 건설부에 요구하고 관계자를 고발하거나 문책하도록 요청했으면서도, 지사가 이를 무시했을 때조차도 그에 따른 엄중한 책임 추궁을 하지 않는 국회의 무성의함을 목격하고 말았습니다.

현재 제주지역에서 벌어지고 있는 2공항사태의 경우와 너무나 흡사합니다. 역사는 반복되어야 하는 겁니까? 역사로부터 배우지 못하면 반드시 망하고 만다는 교훈을 상기해내야 할 때입니다.

다음 글은 당시 투쟁과정에서 드러난 탑동매립의 불법성을 적나라하게 보여주는 과정을 기록한 자료입니다. [제주청년연합] 기관지인 <제청련광장7: 1990.8.1>에 게재된 탑동문제에 관한 보고서를 옮겨왔습니다. 3회에 걸쳐 나누어 싣겠습니다. 동시다발적으로 끊임없이 계속되고 있는 제주지역사회운동이 좀 더 효과적인 성과를 도모하는 데 조금이라도 도움이 될 수 있었으면 하는 바람에서입니다.(2019. 1. 5 숨비소리 편집자) 

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<제청련광장 편집자주>

탑동문제를 둘러싸고 제주민의 권익과 자존심을 지켜내고 더 나아가 사회정의를 실현하기 위한 시민과 학생들의 피땀어린 투쟁이 어느덧 4년에 이르면서 이제는 어떻든 그 종결을 눈앞에 두게 되었다. 그간 〈탑동불법개발이익환수투쟁〉에 적극 동참해온 본회에서는, 탑동사태의 진상이 제대로 밝혀져서 그때 따른 역사적 심판의 날이 어서 오기를 기대하면서, 부족하나마 그간의 탑동사태의 전개에 따른 자료들올 주요환 쟁점별로 추려 정리함으로써, 탑동문제의 올바른 이해를 도우며, 장차 지역개발문제와 지역운동의 역사 기록을 위한 참고가 될 수 있기를 기대한다. 더 나아가 이후 보다 정확하고 충실한 기록과 평가가 실현될 수 있게 하는 촉매제의 하나가 되기를 기대한다.

*자료 제공 : 고상홍, 양시경, 이영운, 현혜숙    *자료 정리 : 김학준

 

머릿말

바다를 매립하는 것 자체는 논란의 대상이 되기는 할지언정, 금기의 대상이 되어야 할 이유는 없다. 누구의 말마따나 세계는 점차 해양을 매립하여 생산적으로 활용하는 추세가 있는 것도 사실이니까. 그러나 그것은 어디까지나 매립의 목적이 타당하며, 절차가 합법적 • 합리적이고,매립의 이익이 공유될 수 있다는 것을 전제로 하는 경우이다. 그리고 무엇보다도 주민들의 전반적인 동의와 이해를 얻을 수 있는 경우이다. 탑동공유수면매립의 경우는, 그렇다면 과연 어떠한가?

탑동매립이 안고 있는 문제들을 지적한다면 대략 다음과 같다.

첫째, 과연 탑동공유수면은 매립될 만한 타당성이 있는가? 매립에 따른 타당성은 정밀하게조사되었는가?
둘째, 탑동매립은 시기적으로 알맞으며 규모는 적당한가?
셋째, 도시계획법과 공유수면매립법상 매립면허와 공사과정은 적법한 절차와 규정에 의한 것인가?
넷째, 탑동매립의 본래 목적은 물론, 매립올 적극적으로 찬성하는 사랍들이 기대하는 바가 제대로 실현 가능한가? 공사의 설계와 관리, 그리고 장차의 도시설계는 그와 같은 방향으로 추진될 것인가?
다섯째, 탑동매립이 야기하게 될 갖가지 해양환경과 도시환경에 대한 장 • 단기적 영향은 제대로 평가되고 이에 대한 대비책은 종합적이고 과학적으로 그리고 철저하게 마련되고 있는가?
여섯째, 해당매립으로 인해 생존권에 위협이 가해지고 있는 주민들에 대한 항구적이며 합리적인 대책이 마련되고 있는가?
일곱째, 탑동매립개발의 이익은 정당하게 귀속되고 있는가? 사회정의에 반하여 불법부당하게 개발이익이 독점되고 있지 않은가?

탑동매립의 경우 심각한 것은 위 여러 문제들 대부분이 충분하고 확실하게 보장되지 않고 있다는 사실이다. 이미 매립이 다 이루어진 마당에 사업의 정당성이나 타당성, 그리고 합법성을 따지는 것이 무슨 소용이 있느냐 할 수도 있으나, 타당성 검토가 제대로 이루어지지 않고 매립이 면허되었으며, 제주도 종합개발계획상 시기적으로도 타당하지 않았던 사업, 그리고 얻는 것보다 잃는 것이 더 많은 이 탑동공유수면 매립사업이 강행되게 된 배경을, 우리는 우리의 어리석었던 과거를 되풀이하지 않기 위해서도 엄정하게 따져둘 필요가 있다. 이 보고서는 우선, 그간 조사되거나 발표된 자료들을 종합적으로 분석하여 탑동 2차매립면허의 합법성의 문제를 따져볼 것이다.

1. 탑동 1차매립

1976년 6월 16일 제주시는 탑동공유수면 매립면허를 건설부로부터 승인받고 2개년 사업으로제주시 건입동 1417번지에서 삼도동 1199번지에 이르는 7,100평을 매립 임해관광단지를 조성하는 한편, 64Om의 해안순회도로를 개설키로 하였다. 이 일대를 매립하여 노후한 방파제 시설로 인한 해일 피해를 막고, 비좁은 도로를 확장, 해안도로를 개설하여 임해관광단지를 조성한다는 제1차탑동공유수면매립사업은 지역주민들의 비교적 원활한 협조 속에 1980년 5월 매립개발이 완료되었다. 그 후 매립지역에 횟집과 호텔들이 들어서면서 탑동지역은 제주시민은 물론 관광객들에게도도 해변휴식처로서 각광을 받게 되었다. 말하자연, 제1차 매립은 지역주민의 개발욕구와 제주시 당국의 개발의지가 대체로 일치되어 초기에는 비교적 성공적인 개발이었던것으로들 평가되었다. 이때의 매립사업은 제주시가 주체가 되고 대신개발이 공사를 맡은 공영방식이었다. 따라서 이 매립을 통해 창출된 개발이익은 바로 제주시와 지역주민들에게 돌아갔다.                                                                                                   

그런데 1차매립을 둘러싸고 전개된 이후의 사태는 바로 오늘날 “탑동문제”의 근원을 제공하고 있는 것으로 판단된다. 즉, 제주시가 매립에 착수할 당시 계획되었었던 임해관광단지 시설로서 대규모 수족관(510명)은 곧 백지화되었고, 휴게소 지역(1,400평) 역시 용도가 변경되어 횟집과 호텔로 분양되었으며, 특히 주차장 시설 지역(250평)은 초가장이라는 횟집으로 둔갑하고말므로써 후일 공유수면 매립올 통한 토지투기의 씨앗올 결정적으로 뿌리고 말았던 것이다. 그것은 바로 탑동 2차매립으로부터 비롯된 오늘날의 분쟁올 통해서 적나라하게 입증되고 있는 것이다. 즉, 도심에 인접한 공유수면올 매립하여 이를 매각한 이익을 취득할 것을 사업의 1차적인 목척으로 하는 탑동 2차매립이 바로 이 1차매립으로부터 그 전형을 마련했던 것이다.

2. 탑동2차매립면허 인가

2차매립의 목적

1989년 6월 13일 〈탑동문제협의회〉 제1차 회의에 제출된 “탑동공유수면매립사업 추진상황” 보고자료(제주시)에 따르면, 제주시 삼도동과 건업동에 이르는 165,000㎡(49,912평)의 공유수면을 메워 임해관광 중심의 상업지를 조성하는 것을 목적으로 하는 탑동매립개발은 그 막대한 재원을 조달하기 위하여 민간기업올 이용하기로 하고, 공개경쟁입찰올 시킨 결과 공공용지 부분을 더 많이 할애키로 한 범양건영(주)과 제주해양개발(주) (경쟁업체인 대우(주) 1인은 

공공용지 비율이 44.8%, 범양건영(주)외 1인은 50.3%)에 공동으로 매립면허가 인가된 것으로 나타나 있으며, 면허 당시 공사비는 131억 5천여 만 원으로 계상되고 있었다.

제주시 당국이나 매립업자 측에서는 탑동을 매립하여 ‘국토를 넓힐 뿐더러 상업공간과 시민휴식공간을 확대’함으로써 제주지역사회가 많은 이익올 얻게 될 것이라 하여 탑동매립사업의 정당성올 널리 홍보해 왔다. 즉, 제주해양개발(주)에서 홍보용으로 발간한 〈탑동개발개요(1988)>에서도 그 점이 매우 강조되고 있으며, 1986년 7월 도시기본계획을 변경, 탑동공유수면 매립계획을 포함시키는 절차요건상 개최된 공청회의 의견서에 나타난, 탑동매립 찬성 주민들이 탑동매립개발에 대해서 기대했던 것도 바로 그것이었다. 공청회 의견서에서 매립을 찬성했던 사람들이 밝혔던, 탑동매립에 대한 기대는 대략 다음과 같았다.

1. 탑동매립은 낙후된 탑동과 무근성 일대의 지역개발과 임해도시 건설올 촉진하는 조치임.
2. 탑동매립은 빈약한 해변의 미관조성은 물론 공원, 주차장, 기간도로 확충 등으로 시민과 관광객에게 휴식공간을 제공하게 되므로 주민복지에 기여.
3. 제주항에서 처리되는 물동량을 외곽처리하게 되어 중심시가지 교통난 해소 및 이미 개설된이호동까지 해안도로가 유통되므로 해변관광 및 서부지역개발에 기여.
4. 탑동해변 주민들의 해일에 의한 피해 예방.
5. 탑동매립시 바다수심이 깊어지므로 소형유람선 및 낚싯배 둥 간이선착장 활용이 가능하며밀집된 활어횟집에 신선한 물 공급.
6. 현매립구역은 협소하여 관광객과 주민의 충분한 휴식처를 제공하지 못하고 있으므로 시내중심권 엄해지역에 입지하고 있는 탑동매립지역을 광역화, 시설을 다양화시켜 새로운 관광상업지로 임해관광 명소로 개발 가능.
7. 탑동매립으로 인해 하수처리 전반에 대한 근본대책을 수립함으로써 해안오염 예방 가능.
8. 지역경제 활성화 및 민자유치 극대화시킬 수 있음.
9. 탑동매립시 새로운 어장 조성대책이 수립된다면 장기적인 안목으로 볼 때 어민소득에 크게기여할 수 있음.

그들이 기대했던 것은 간단히 말해서 바로 ‘시민휴식공간과 상업공간의 확대를 통한 지역개발과 주민복지롤 향상’ 시키는 것이었다. 그러나 사태는 그런 방향으로 나아가지 않았다. 명목상으로 내놓은 것이 무엇이었으며 대외홍보롤 어떻게 하든지간에, 그리고 매립을 찬성하는 사람들이 무엇올 기대했든지간에 탑동매립은 그 매립면허 절차에서부터 공사과정, 그리고 매립공간의 활용에 이르기까지 전적으로 매립업자의 이익 극대화를 그 제1의 동력으로 해왔다.

우선 그것은 매립면허를 받올 당시 업자측에서 내놓은 용지구획안올 분석적으로 살펴보면 알수 있다. 면허조건상 매립지 ‘5만평 가운데 50.3%는 도로, 호안, 주차장, 녹지, 공원 등 공공용지이며, 49.7%인 2만 5천평은 일반업무용지로서 매립업자가 임의대로 매각할 수 있는 부분이다.

* 최근 시중지가에 의하면 도심에 인접한 이곳은 평당 1천만원율 호가할 것으로 알려지고 있다. 그 경우 자본금 규모 70억(’89 국정감사시 범양건영 회장 박희택의 증언)의 범양건영(주)이 이 탑동매립사업 하나로 일거에 차지하게 될 토지매각 이익은 세금을 제외하고도 어림잡아 1천억 이상이 될 것으로 추정된다.

얼핏보면, 지역사회 즉, 지역주민올 위한 땅이 더 많은 것처렴 느껴질 수도 있으나, 사실은 전혀 그와 다르다. 제주시 당국이 차지하기로 되어 있는 50.3%의 공공용지 중 이를 매각하여 市의 재정수입을 올릴 수 있는 부분은 단 1평도 없다. 그 땅은 전적으로 호안 • 주차장 • 공원 • 녹지 • 도로 등으로서 매립공간의 기반시설 용지에 불과하다. 또한 그렇다고 시민을 위한 휴식공간으로 활용할 수 있는가 하면 그것도 상당 부분 의심스럽다. 도면상, 그리고 수치상으로는 주차장 · 공원 • 녹지 • 도로 등의 항목별로 할당되고 있다고 할지라도 5만평의 탑동지구에 고충빌딩으로 이루어진 2만 5천평의 고급상가와 업무빌딩들이 들어섰올 때, 여기저기 조각조각 흩어져 예정된 공원 • 녹지 • 주차장 동의 용지는 다만 탑동지구 전용만으로도 모자랄 것이다. 결국 50.3%의 공공용지는 탑동개발이익의 지역사회 환원과는 거의 무관하며, 오히려 기존시가지와는 별도로 탑동지구의 상업지역올 위한 배후지로서 지가를 상승시키는 역할을 다함으로써 업자의 이익을 극대화시키는 데 이용되고 있을 뿐이다.

제주해양개발(주)과 범양건영(주)이 탑동해안을 매립하려고 1984년 7월부터 1986년 12월까지7차례나 거듭 반려당하면서도 매립면허를 따려고 혈안이 되었던 것은 결코 “시민휴식공간과 상업공간의 확대”에 그 목적이 있었던 것이 아니다. 그들은 다만 공사 결과 얻게 될 막대한 토지매각이익올 기대했다. 특히 관광개발과 관련하여 국내 많은 독접자본이 서로 제주도내에 땅을 차지하려고 투기를 하고 있었으므로 해안 공유수면올 매립하여 땅올 만들어 파는 이 사업은 매력적인 것이었음이 분명하다. 종합적인 제주도개발계획과의 관련, 시기와 규모의 적정성, 또는 법적인 절차의 준수는, 그와 같은 예상되는 이익에 비하면 문제가 아니었다. 더구나 당시는 부도덕하기 이를 데 없었던 ‘5공’ 시절이었다.

2차매립면허 인가의 경위

제1차탑동공유수면매립은 1980년 5월에 마무리되었다. 앞서도 보았듯이 1차탑동매립은 해안도로 개설과 임해관광단지를 조성할 목적으로 해서 해당지역주민과 큰 마찰 없이 비교적 원만하게 이루어졌다. 하지만 2차매립은 1차매립이 끝난지 불과 2년 만에 계획되었을 뿐만 아니라, 매립지역은 제1종공동어장으로 97명의 잠수회원의 생존권의 터전이며 인근에 횟집 34가구가 인수와 배수의 권리와 조망권을 가지고 영업하고 있는 곳이었으며, 1차매립지를 고가로 분양할 때 차후에는 절대로 매립이 안 될 것이며 임해관광단지로 개발될 것임올 지역주민들에게 당국이 철저하게 약속한 바 있는 지역이었다.

그런데 1982. 12. 10 경제장관회의에서는 “제주시 소재 제주항 A지구 (탑동지구를 가리킴)74,050㎡(22,000평)올 매립하기로 결정하고 건설셜부고시 제 31호로 고지한다. (당시 제주시장 이군보, 부지사 강경주) 이를 근거로 제주해양개발(주)은 1984. 7. 6 건설부에 공유수면(74,050㎡)에 대한 매립면허를 신청하고 곧 이어서 8.14에는 165,000㎡(5만평)으로 확장 변경하여 매립면허를 신청한다. 제주해양개발의 매립면허 신청과 분명히 연관이 된 것으로 판단되는 일들이 이어서 일어나는데, 그 1주일 후인 8.21에는 탑동 인근 주민들(이권행 외 141명)이 매립면적을 74,050mt(건설부고시 면적) 에서 165,463㎡(제주해양개발 신청 면적과 동일)으로 확장해주도록 건설부 • 제주도 • 제주시에 건의하는데, 9.10에는 탑동 인근 주민들 (변창수 외 170명)이 탑동매립에 대한 동의서를 연명으로 작성하여 진정한다.

* 그런데 이 서명 주민들 중에는 탑동공유수면에 대한 매립을 동의할 수 있는 법적인 권리를 가진 사람은 6명뿐이었다.

다음 달 9. 15에는 제주해양개발(주) 대표 백형수와 산지어촌계장 이신구, 삼도동잠수회장강달인, 건입동잠수회장 고성희 3인 사이에 ‘합동공유수면매립에 따른 동의서’가 작성된다.

* 이에 대해 강달인은 후일 국정감사에서 본인은 동의서에 날인한 바 없다고 주장하는데, 그 동의서를 백형수에 제출한 이신구가 인정한 바에 따르면, 강달인이 보상을 많이 해주는 곳에 동의해주겠다는 말을 한 적이 있어서 이신구 자신이 어촌계에 보관되어 있는 강달인의 도장을 임의대로 날인했다는 것이다.

이렇게 작성된 동의서의 법적인 효력 여부에 대해서는 뒤에 가서 자세히 살피기로 한다. 1984. 9. 26에는 지난 7.4의 제주해양개발의 매립면허 신청이 반려된다. 반려사유는, 제주도가 현재 추진하고 있는 제주도특정지역개발계획이 확정되지 않았으며, 건설부 공유수면매립 기본계획 변경과 관련, 제주도지사가 제출한 계획변경안이 확정될 때까지 매립이 제한되어야 하기 때문이라는 것이었다. 1985. 1. 10에는 제주시 도시기본계획이 확정된다. 이 때 확정된 제주시도시기본계획은 장기적인 안목에서 2천년대를 조망한 산업 • 경제 • 사회의 발전과 도시광역화 둥의 변화요인에 따른 제주시의 도시개발전략과 방향을 제시하고 개발지표를 설정하며 이전 도시계획의 불합리점을 시정하여 상위계획에 부합된 국제적 관광도시 및 제주지방생활권 중심도시로 개발함과 동시에 인간정주체계 확립을 위한 도시환경을 개선하고 도시생활 기반시설 및 도시구조 변화에 따른 물리적 계획과 경제 • 사회 • 행재정 계획올 수립하여 도시미래상올 정립함으로써 제주시의 란형적인 도시개발을 도모하는 데 본계획 수럽의 의의가 있는 것으로 표방되었다(도시기본계획· 1984. 12. 제주시). 그와 같이 중요한 도시기본계획에 탑동매립지구는 포함되어 있지 않았다.

1985. 3. 7에는 특정지역제주도종합개발계획이 확정 발표되는데, 이 계획은 1982. 12. 18 국토건셜종합계획법에 의해 제주도 전역이 제주특정지역으로 고시됨에 따라 제주도가 '82년말 국토개발연구원에 용역올 의뢰, 그 보고서를 83. 12에 정부에 제출, 종합적인 심사 끝에 85. 3. 7 건설부 공고로 제13호로 확정되었던 것이다. 요컨대, 제주도를 3개 단지 27개 지구로 나누어서 이 지역을 집중 개발하고 그 밖의 지역은 최대한 자연올 보존한다는 것이 그 취지였다. 여기에도 탑동공유수면매립계획은 들어있지 않았다.

국방상 꼭 필요하여 긴급한 매립의 필요성이 있는 곳도 아니었으며, 도시기본계획에도 들어있지 않았을 뿐 아니라, 토지 실수요자도 아닌 민간기업이 매립지를 팔아 그 이익올 취할 것올 1차적인 목척으로 하는 공유수면매립사업이 바로 탑동2차매립의 본질이었다. 탑동매립면허가 바로 나갔던 것은 아니었다. 즉, 제주도특정지역개발계획이 확정되지 않았다거나 제주시도시기본계획이 수립되지 않았다는 사유로 제주해양개발측의 매립면허신청은 1984. 7 처음 신청된 이래 1986. 12. 24 면허가 나가기까지 7차에 걸쳐 거듭 반려당했다. 그와 같은 사실과 관계자들의 증언에 의해서 입증되었듯이 탑동2차매립은 제주도나 제주시에 의해 제주도개발계획상, 또는 제주시 도시계획상 사업적 타당성을 인정받지 못한 것이었다. 즉, 1985. 3. 7 확정된 특정지역제주도종합개발계획이나 제주시 도시기본계획에 포함되어 있지않은 탑동공유수면매립계획올 중앙정부에서 일방척으로 밀어부치는 데 대해서, 당시 제주도당국은 원칙적으로 반대하는 입장올 보였었다. 장병구전지사는 ’89 국정감사시 건설위에서 다음과 같이 증언했다.

“그 당시로는 제주도종합개발계획이 확정되어서 집행될 단계에 있었는데, 매립사업은 제주도종합개발계획에 들어있지 않았고 또 제주도의 관광개발 여건상 종합개발지구로 지정된 지구가 많이 있어서, 우선 그런 지구부터 개발되고 그 다음에 개발되는 것이 더 적절하고 또 탑동지구에 대한 것은 찬반론이 있어서 주민의 이해가 성립된 다음에 사업을 해야 되지 않겠느냐, 물론 100%의 동의는 어렵겠지만 그래도 도민의 합일된 귀결이 있어야 사업을 하는 것이 좋지 않겠느냐? 또 시기가, 민자사업인데 그렇게 민자사업으로 막대한 사업을 하기에는 급한 것이아니고 특히 이것은 어차피 실수요자가 아니고 그 땅을 매립해서 팔아야 될 사업이기 때문에그런 면에서도 그 지역이 종합계획이 된 다음에 매립을 해도 늦지 않겠고 그렇게 하는 것이맞겠다는 뜻에서 종합적으로 판단해서 좀 더 신중을 기해주십시오. 하는 의견율 냈습니다.
(1989년도 국정감사 건설위원회 회의록〉에서)

그 사실은 1985. 6. 10 제주도가 건설부에 낸 공문서에서도 확인된다.

경제장관회의에서 매립이 결정된 것은 사실이나 지방행정당국에서, 당시로서는 제주도종합개발계획에 있어서 탑동매립의 타당성이 적으며, 따라서 그 시기가 적절하지 못하다는 등 반대의견올 분명히 밝혔음에도 불구하고, 매립면허는 발부되고 말았다. 즉. 탑동공유수면에 대한 도시기본계획에 수립되지 않았다는 이유로 거듭 면허신청이 반려당하는 가운데, 드디어 건설부는 1986. 5. 30과 6. 11 두 차례에 걸쳐 공문서를 보내 제주도지사에게 공유수면매립기본계획지구 도시기본계획을 수립할 것올 지시한다. 이에 따라 제주도와 제주시는 앞서와 같은 매립 반대의사를 갖고 있었으면서도 1986.7.16 제주시 공고 제32호로 〈제주시 도시기본계획변경올 위한 공청회 개최〉를 공고하고, 이전에는 들어있지 않았었던 탑동매립구역에 대한 내용올 추가한 도시기본계획변경안올 주민들에게 공람시키는 가운데 의견서를 접수한다. 공람 결과 의견제출자 174명 중 164명이 찬성, 6명이 반대, 4명이 조건을 제시한 것으로 나타났는데, 그러나 7.31의 실제 공청회는 참가한 120명의 전문가와 주민들 중 대다수가 격렬하게 반대하는 바람에 공청회는 마치 반대를 위한 공청회의 모양으로 끝이 났던 것으로 알려졌다. 그런데 제주시에서는 찬성이 압도적이었던 공청회의견서를 공청회결과로 건설부에 보고했다고 한다. 어쨌든 도시계획법상의 주민공청회를 거친 후 탑동공유수면매립지구가 도시기본계획에 포함됨으로써 그간 도시계획에 들어 있지 않음을 주요한 이유로 거듭 반려되어왔던 탑동매립면허는 일단 그 교두보를 갖게 된 셈이었다.

그 이후 매립면허에 따른 절차는 급진전을 보이는데, 제주해양개발은 공유수면매립상의 면허요건인 주민동의서로 1984. 9. 15에 받았던 것을 첨부하여 매립면허 신청을 한다. 그런데 제주해양개발은 자본이 영세하여 공사보증을 하게 되는 기업이 바로 범양건영(주)으로 해양개발과 범양건영, 그리고 대우와 대창기업이 서로 한 팀이 되어 공개입찰의 형식으로 경쟁을 벌이는데, 제주해양개발측이 대우측을 물리치고 탑동공유수면매립의 면허를 인가받는다. 면허일자는 1986. 12. 24이었다.

이상의 내용올 간단히 요약한다면, 1982. 12. 10 탑동공유수면올 매립지구로 경제장관회의가의결하는데, 그러나 종합적인 개발계획상 특정지역제주도종합개발계획과 제주시도시기본계획 속에는 탑동매립구역은 포함되지 않는다. 그것은 제주도나 제주시 당국자들이 탑동매립의 긴요성을 언정하지 않았던 때문이었다. 따라서 수차에 걸친 매립면허 신청은 거듭 반려된다. 그런데 1986년에 이르러 건설부장관 이규효는 제주도에 탑동매립지구를 도시기본계획 속에 포함시킬 것을 지시하며, 이에 따라 도시계획법상의 공청회가 열리고, 여기에다 1984년도에 받아두었던 주민동의서가 첨부되어 법적인 형식요건이 갖추어지면서 탑동매립면허가 인가되었다.



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